Jak złożyć sprzeciw w sprawie kontroli w gabinecie stomatologicznym?

Wniesienie sprzeciwu

Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców (dalej w skrócie p.p.) przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności z naruszeniem przepisów, które dotyczą: 

• obowiązku zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 48 p.p.) – organ naruszył przepisy dotyczące zawiadomienia o zamiarze wszczęcia i przeprowadzenia kontroli (np. jeżeli w ogóle nie zawiadomił kontrolowanego o zamiarze wszczęcia kontroli lub zjawił się wcześniej niż po upływie siedmiu dni od otrzymania przez kontrolowanego zawiadomienia);
• upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (art. 49 p.p.) – kontrolujący nie okazali upoważnienia lub nie zawierało ono wszystkich wymaganych prawem elementów;
• czynnego udziału przedsiębiorcy w czynnościach kontrolnych (art. 50 p.p.) – kontrolowanemu odmówiono prawa do obecności przy czynnościach kontrolnych;
• miejsca prowadzenia kontroli (art. 51 p.p.) – kontrolę przeprowadza się w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania przez niego działalności gospodarczej;
• prowadzenia więcej niż jednej kontroli (art. 54 p.p.) – jednocześnie przeprowadzanych jest więcej kontroli (jeżeli np. inny organ już przeprowadza kontrolę działalności gabinetu stomatologicznego);
• ograniczenia czasu kontroli (art. 55 p.p.) – kontrola trwa dłużej, niż zezwala na to ustawa;
• wyłączenia możliwości przeprowadzenia ponownej kontroli przez ten sam organ (art. 58 p.p.) – dokonywana jest ponowna kontrola tego samego zakresu (np. organ zamierza skontrolować ten sam zakres, mimo iż zbadał go już wcześniej).

Poniżej w sposób bardziej szczegółowy zostaną omówione poszczególne przypadki. 

Zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli

Uprzednie czynności kontrolne 
Zgodnie z art. 48 p.p. organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze jej wszczęcia. Kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie siedmiu dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli jednak kontrola nie zostanie rozpoczęta w terminie 30 dni, wówczas jej wszczęcie wymaga ponownego zawiadomienia. 
Kontrola może być wszczęta przed upływem siedmiu dni od dnia doręczenia zawiadomienia, ale jedynie na wniosek przedsiębiorcy. 
Zawiadomienie o wszczęciu kontroli powinno zawierać:

• oznaczenie organu,
• datę i miejsce wystawienia zawiadomienia,
• oznaczenie przedsiębiorcy,
• wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli,
• imię, nazwisko oraz podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego przez nią stanowiska lub funkcji.

Czynności kontrolne związane z pobieraniem próbek i dokonywaniem oględzin, w tym pojazdów, lub dokonywaniem pomiarów mogą być wykonywane przed upływem siedmiu dni. Czynności wykonywane w tym trybie związane z pobieraniem próbek i dokonywaniem oględzin nie mogą przekraczać jednego dnia roboczego, natomiast czynności związane z dokonywaniem pomiarów nie mogą przekraczać kolejnych 24 godzin liczonych od chwili rozpoczęcia tych czynności. Oględziny dokonywane w takim trybie nie mogą dotyczyć treści dokumentów. Z czynności kontrolnych sporządza się protokół.

Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli

Art. 49 p.p. wskazuje, że czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż w terminie trzech dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli. Podjęcie czynności kontrolnych po okazaniu legitymacji służbowej na podstawie odrębnych przepisów może dotyczyć jedynie przypadków, gdy czynności kontrolne są niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia, a także gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem dla życia, zdrowia lub środowiska.
Osoba podejmująca kontrolę po okazaniu legitymacji służbowej i przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej informuje przedsiębiorcę lub osobę, wobec której podjęto czynności kontrolne, o prawach przysługujących kontrolowanemu oraz jego obowiązkach w trakcie kontroli.
Zmiana osób upoważnionych do przeprowadzenia kontroli, zakresu przedmiotowego kontroli oraz miejsca wykonywania czynności kontrolnych wymaga każdorazowo wydania odrębnego upoważnienia. Zmiany te nie mogą prowadzić do wydłużenia przewidywanego wcześniej terminu zakończenia kontroli.
Upoważnienie powinno zawierać w szczególności:

• wskazanie podstawy prawnej,
• oznaczenie organu kontroli,
• datę i miejsce wystawienia,
• imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do przeprowadzenia kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej,
• oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą,
• określenie zakresu przedmiotowego kontroli,
• wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli,
• imię, nazwisko oraz podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji,
• pouczenie o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy.

Dokument, który nie spełnia powyższych wymagań, nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli. Zakres prowadzonej kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu.

Obecność przedsiębiorcy lub jego przedstawiciela

Czynności kontrolne (art. 50 p.p.) wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, za wyjątkiem przypadków, gdy:

• ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej;
• przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia;
• kontrola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów;
• przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska.

Przedsiębiorca wskazuje na piśmie osobę upoważnioną, zwłaszcza w czasie swojej nieobecności.
Do czasu trwania kontroli nie wlicza się czasu nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, jeżeli stanowi to przeszkodę w wykonaniu czynności kontrolnych.

Miejsce przeprowadzania kontroli

Kontrolę przeprowadza się w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania przez niego działalności gospodarczej (art. 51 p.p.). Musi ona zostać przeprowadzona w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności. Jedynie za zgodą lub na wniosek przedsiębiorcy kontrolę przeprowadza się w miejscu przechowywania dokumentacji, w tym ksiąg podatkowych, innym niż siedziba lub miejsce wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli. Również dla celu usprawnienia kontroli kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzane w siedzibie organu, jednakże musi zostać spełniony warunek uzyskania zgody od przedsiębiorcy. Dokumenty oraz informacje, które zostaną zebrane w toku czynności wykonywanych przez organ kontroli z naruszeniem powyższych wymogów, nie stanowią dowodu w postępowaniu kontrolnym.
Czynności kontrolne wykonuje się w sposób sprawny i możliwie niezakłócający funkcjonowania przedsiębiorcy. W przypadku gdy przedsiębiorca wskaże na piśmie, że wykonywane czynności zakłócają w sposób istotny jego działalność, konieczność podjęcia takich czynności uzasadnia się w protokole kontroli. 

Prowadzenie więcej niż jednej kontroli

Jak wskazuje art. 54 p.p., nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, z wyłączeniem przypadków, gdy:

• ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej;
• przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia;
• przedsiębiorca wyraził zgodę na równoczesne podjęcie i prowadzenie więcej niż jednej kontroli;
• przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska;
• kontrola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów;
• kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług przed dokonaniem tego zwrotu;
• przeprowadzenie kontroli jest realizacją obowiązków wynikających z przepisów prawa Unii Europejskiej o ochronie konkurencji lub przepisów prawa w zakresie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej.

Jeżeli działalność gospodarcza przedsiębiorcy jest już objęta kontrolą innego organu, organ kontroli odstąpi od podjęcia czynności kontrolnych oraz może ustalić z przedsiębiorcą inny termin przeprowadzenia kontroli.

Czas trwania kontroli

Czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do:

• mikroprzedsiębiorców – 12 dni roboczych,
• małych przedsiębiorców – 18 dni roboczych,
• średnich przedsiębiorców – 24 dni roboczych,
• pozostałych przedsiębiorców – 48 dni roboczych.

Powyższych ograniczeń czasowych nie stosuje się w odniesieniu do tych samych wyłączeń, które obowiązują w przypadku prowadzenia więcej niż jednej kontroli. 
Przedłużenie czasu trwania kontroli jest możliwe jedynie z przyczyn niezależnych od organu i wymaga uzasadnienia na piśmie. Uzasadnienie takie doręcza się przedsiębiorcy. Przedłużenie czasu trwania kontroli nie może jednak naruszać ww. terminów. 
Przedłużenie czasu trwania kontroli jest możliwe także wówczas, gdy w jej toku zostanie ujawnione zaniżenie zobowiązania podatkowego w wysokości przekraczającej równowartość 10% kwoty zadeklarowanego zobowiązania podatkowego, nie niższej jednak niż 500 zł, lub zawyżenie straty w wysokości przekraczającej równowartość 50% kwoty zadeklarowanej straty, nie niższej jednak niż 2500 zł, albo w przypadku ujawnienia faktu niezłożenia deklaracji pomimo takiego obowiązku. Organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o ujawnionych okolicznościach, jednocześnie wskazując zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy. Uzasadnienie przedłużenia czasu trwania kontroli doręcza się przedsiębiorcy.
Jeżeli wyniki kontroli wykazały rażące naruszenie przepisów prawa przez przedsiębiorcę, można przeprowadzić powtórną kontrolę w tym samym zakresie przedmiotowym w danym roku kalendarzowym, a czas jej trwania nie może przekraczać siedmiu dni. Czasu trwania powtórnej kontroli nie wlicza się do czasu pierwotnej kontroli. 

Wyłączenie możliwości przeprowadzenia ponownej kontroli przez ten sam organ

Organ kontroli nie przeprowadza kontroli w przypadku, gdy miałaby ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ.
Powyższe wyłączenie nie będzie miało zastosowania w sytuacjach, gdy:

• kontrola ma dotyczyć okresu nieobjętego uprzednio zakończoną kontrolą;
• ponowna kontrola ma na celu przeciwdziałanie zagrożeniu życia lub zdrowia;
• ponowna kontrola jest niezbędna do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wygaśnięcia, uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej lub wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną;
• ponowna kontrola jest niezbędna do przeprowadzenia postępowania w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny;
• ponowna kontrola jest niezbędna do przeprowadzenia postępowania w celu sprawdzenia wykonania zaleceń pokontrolnych organu lub wykonania decyzji lub postanowień nakazujących usunięcie naruszeń prawa w związku z przeprowadzoną kontrolą;
• ponowna kontrola jest niezbędna do przeprowadzenia postępowania związanego ze złożeniem korekty rozliczenia objętego uprzednio zakończoną kontrolą;
• organ kontroli poweźmie uzasadnione podejrzenie, że uprzednio zakończona kontrola została przeprowadzona z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik kontroli lub dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, lub protokół kontroli został sporządzony w wyniku przestępstwa;
• po sporządzeniu protokołu kontroli z poprzedniej kontroli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nieznane organowi administracji bądź państwowej jednostce organizacyjnej w chwili przeprowadzenia kontroli.

Inne przypadki

Dopuszczalność sprzeciwu wiąże się z naruszeniami przepisów, o których mowa w art. 59 ust. 1 p.p., nic jednak nie stoi na przeszkodzie, aby zwrócić uwagę kontrolujących na naruszenie innych przepisów. Wniesienie takiego sprzeciwu może być korzystne zarówno dla organu, jak i kontrolowanego. Zgodnie z art. 46 ust. 3 p.p. dowody przeprowadzone w toku kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu.
W związku z powyższym wniesienie sprzeciwu wobec czynności naruszających inne przepisy może:

• doprowadzić do zmniejszenia uciążliwości kontroli – korzyść dla przedsiębiorcy,
• zapobiec bezskuteczności dowodów w postępowaniu – korzyść dla organu.

Termin

Na sporządzenie oraz wniesienie sprzeciwu nie ma dużo czasu, bo są to zaledwie trzy dni robocze od wszczęcia kontroli lub od momentu, gdy wystąpi tzw. przesłanka do wniesienia sprzeciwu, czyli naruszenie prawa przez organ. Wyjątek stanowi tu oczywiście złamanie reguł dotyczących czasu trwania weryfikacji – zgodnie z przepisami w zależności od wielkości przedsiębiorstwa kontrola może trwać nawet do 48 dni. Dlatego też w takim przypadku przedsiębiorca ma na złożenie wniosku również trzy dni, ale liczone od daty przekroczenia limitu czasowego przez kontrolera.
Zasadniczo zdarzeniem powodującym rozpoczęcie biegu terminu na wniesienie sprzeciwu jest doręczenie upoważnienia. Gdy w trakcie prowadzenia kontroli upłynął limit czasu wszystkich kontroli organu podatkowego w jednym roku kalendarzowym, wówczas termin na wniesienie sprzeciwu rozpoczyna się w dniu, w którym nastąpiło przekroczenie terminu. 
Do postępowań związanych ze sprzeciwem w zakresie nieuregulowanym w p.p. stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, co ma następujące skutki dla zachowania terminu:

• przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym nastąpiło wszczęcie kontroli;
• upływ ostatniego dnia z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu;
• w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, który uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy;
• jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, to termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą.

Forma

Formą, którą musi bezwzględnie przybrać sprzeciw, jest forma pisemna. Sprzeciw nie może być wniesiony ustnie, należy go wnieść wyłącznie na piśmie. Co ważne, należy w nim również zawrzeć uzasadnienie, czyli wskazać, dlaczego w naszej ocenie i na podstawie obowiązujących przepisów kontrola jest sprzeczna z prawem. 
Podsumowując, uzasadnienie musi uwzględniać przede wszystkim:

• wskazanie naruszonych przepisów,
• wyjaśnienie, w jaki sposób doszło do ich naruszenia.

Właściwość

Sprzeciw powinien być złożony bezpośrednio w siedzibie organu przeprowadzającego kontrolę. Można też wysłać go przesyłką poleconą. Jeśli poczta doręczy przesyłkę po terminie na wniesienie sprzeciwu, to data stempla pocztowego nie ma znaczenia. Można więc tym samym utracić szansę skutecznego zakwestionowania kontroli. 

Zawiadomienie

Sprzeciw wiąże się z koniecznością dopełnienia dodatkowego wymogu, tj. zawiadomienia na piśmie kontrolującego o wniesieniu sprzeciwu. Oznacza to, że uruchamiając procedurę, najlepiej przygotować dwa pisma:

• sprzeciw, którego adresatem jest organ podatkowy,
• zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu skierowane do kontrolującego pracownika.

Można również jeden egzemplarz sprzeciwu złożyć w organie, a drugi (zamiast zawiadomienia) wręczyć osobom wykonującym czynności kontrolne. Dane kontrolujących znajdują się w imiennym upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli podatkowej (KON-W).
Reasumując, sprzeciwu nie wręcza się pracownikom organu przeprowadzającym kontrolę w placówce, a jedynie zawiadamia się ich o wniesieniu sprzeciwu. 

Skutki wniesienia sprzeciwu

Skuteczne wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia. Wstrzymanie czynności trwa do czasu rozpatrzenia zawiadomienia, dlatego należy mieć na względzie, że na potrzeby procedury sprzeciwu przepisy ustawy traktują kontrolujących jako odrębne podmioty, które należy osobno poinformować o konieczności zaprzestania czynności. W trakcie wstrzymania kontroli na czas rozpatrzenia sprzeciwu mogą być prowadzone tylko czynności polegające na zabezpieczeniu dowodów (np. dokumentów) mających związek z przedmiotem i zakresem kontroli. Czasu potrzebnego na rozpatrzenie sprzeciwu nie wlicza się do czasu trwania kontroli. W celu podjęcia czynności organ powinien wydać postanowienie. W przypadku gdy decyzja zostanie wydana na niekorzyść przedsiębiorcy, pojawia się kolejna możliwość – złożenia zażalenia.

Procedura rozpatrzenia sprzeciwu

Po rozpatrzeniu sprzeciwu organ może wydać dwa rodzaje rozstrzygnięć:

• odstąpić od czynności kontrolnych,
• kontynuować czynności kontrolne.

Na wydanie postanowienia w sprawie sprzeciwu organ ma trzy dni robocze. Niezałatwienie sprawy w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. 
Wydanie przez organ niekorzystnego postanowienia wiąże się z możliwością złożenia przez kontrolowanego zażalenia do organu wyższej instancji w terminie trzech dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Organ może przystąpić do czynności kontrolnych dopiero po upływie tego terminu. Jeśli jednak kontrolowany złoży zażalenie, to czynności kontrolne podlegają wstrzymaniu na czas rozpatrzenia zaskarżenia. Następnie organ w terminie siedmiu dni wydaje postanowienie o:

• utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia lub
• uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Wyłączenie możliwości zgłoszenia sprzeciwu

Możliwość zgłoszenia sprzeciwu od kontroli należy do uprawnień przedsiębiorcy. Zdarzają się jednak sytuacje, kiedy nie może on z tego prawa skorzystać. Przede wszystkim sprzeciw nie zostanie uwzględniony, jeżeli kontrola ma na celu przeciwdziałanie popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, w tym przestępstwa lub wykroczenia skarbowego. Przedsiębiorca nie może również przeciwstawić się kontroli, gdy służy ona zabezpieczeniu dowodów dotyczących ww. czynów zabronionych. W takiej sytuacji nie ma również znaczenia, czy postępowanie odbywa się w obecności, czy też podczas nieobecności właściciela firmy lub jego pełnomocników.
Należy podkreślić, że sprzeciw dotyczy nie tylko kontroli podatkowej. Przedsiębiorcy podlegają różnego rodzaju kontrolom, do których ma zastosowanie omówiona procedura. W obecnym stanie prawnym „…przepisy rozdziału 5 u.s.d.g. [obecnie p.p. – przyp. autora] znajdują zastosowanie do blisko czterdziestu rodzajów kontroli na podstawie wyraźnego odesłania ustawowego”1.
Podsumowując, przedsiębiorca, którego firma została poddana kontroli, nie pozostaje zupełnie bezbronny i pozbawiony możliwości przeciwstawienia się jej. Zawsze gdy łamane są jego prawa, możliwe jest wniesienie sprzeciwu. Głównymi wyjątkami są postępowania dotyczące wykroczeń albo przestępstw.

Podstawa prawna:

1. Ustawa z dnia 6 marca 2018 r., Prawo przedsiębiorców, Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 t.j., z dnia 12 lipca 2019 r.
2. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 t.j., z dnia 5 listopada 2018 r.

1. Vide: Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt: SK 37/15.